Capacidades estatais

Quais insumos são mais relevantes para que os resultados almejados pelas políticas educacionais sejam alcançados? Como esses atributos devem e são mobilizados pelos estados de maneira a garantir que os estudantes efetivamente aprendam?

As respostas a essas perguntas não apenas possibilitariam um entendimento mais profundo do que contribui para que as ações dos governos deem certo na educação, mas também podem apoiar o aprimoramento das estruturas e das próprias políticas públicas.

Com esse objetivo, uma linha de pesquisa tem se fortalecido no campo da educação pública. Baseada no conceito de capacidades estatais, essa agenda de produção de conhecimento já se debruçou sobre diversas áreas, como saúde, economia e assistência social, e agora vem direcionando suas atenções para as ações governamentais que buscam efetivar o direito à educação dos estudantes.

Embora seja um conceito com diferentes abordagens, o Instituto Unibanco tem trabalhado em suas pesquisas, seus diálogos com estados parceiros e no desenho de soluções com uma compreensão de capacidades estatais como a presença de condições, características e competências essenciais para que um estado exerça suas funções e alcance seus objetivos na implementação de suas políticas governamentais.

Este conteúdo do Observatório de Educação reúne algumas das principais referências sobre o tema, buscando contribuir com o entendimento de pesquisadores que estão ingressando na agenda, com ênfase no potencial da interlocução dessa temática com a educação. Além disso, esperamos que gestores aproveitem esse conhecimento e o usem como perspectiva analítica sobre suas redes e políticas, apoiando suas práticas.

Os materiais aqui apresentados trazem as primeiras contribuições do Instituto Unibanco produzidas por meio do seu Centro de Pesquisa Transdisciplinar em Educação (CPTE).

Mas o que são capacidades estatais?

Embora capacidades estatais seja um conceito polissêmico, que apresenta diferentes interpretações a depender do pesquisador, há na literatura certa concordância sobre sua composição em diferentes dimensões. Essa multidimensionalidade costuma se debruçar sobre os seguintes aspectos:

• FINANCEIROS: a disponibilidade de receitas (impostos, taxas, investimentos, orçamento público etc.).
• DE PESSOAS: a presença de profissionais em quantidade suficiente, com competência e condições para a realização das atividades.
• LEGAIS: a existência de um arcabouço legal ou de mecanismos jurídicos que possibilitem a execução das ações.
• FUNCIONAIS: a capacidade das organizações em prover serviços de forma eficiente.
• ESTRUTURAIS E TECNOLÓGICOS: a disponibilidade de infraestrutura e de tecnologias necessárias para a condução das atividades.
• DE CONTROLE: a existência de mecanismos de responsabilidade e transparência.
• POLÍTICOS: os aspectos que regulam a atuação política, por parte das lideranças governamentais ou pela promoção de participação social.
• DE COORDENAÇÃO: a presença de mecanismos para organização das relações intra e intergovernamentais.
• RELACIONAIS: as relações existentes (formais e informais) e a sinergia entre diferentes atores e instituições.

Independentemente do recorte utilizado, os estudos que se baseiam no conceito de capacidades estatais como referência têm caráter comparativo. Isso porque a identificação das capacidades é sempre relativa, o que resulta na importância do contraste entre territórios, tipos de políticas, resultados e, até mesmo, diferentes momentos no tempo.

Essas análises, de modo geral, procuram verificar quais fatores atuam como vantagens ou empecilhos para que determinada ação ocorra ou um objetivo específico seja alcançado.

É preciso lembrar que, segundo esse perspectiva, a existência de condições (infraestrutura e recursos financeiros, por exemplo), de maneira isolada, não asseguram o êxito das iniciativas governamentais. As capacidades estatais precisam ser mobilizadas para que de fato possam contribuir para o desenvolvimento das políticas públicas.

Nesse ponto, é importante compreender também a forma como se dá a mobilização política, a existência de arranjos entre atores que possam facilitar relações e a distribuição de recursos, bem como a presença de instrumentos que contribuam para organizar a implementação das políticas.

Uma das formas pela qual é possível aplicar o conceito de capacidade estatal para o estudo das políticas públicas considera a relação entre diferentes dimensões, articulando competências e recursos a partir dos níveis individual, organizacional e sistêmico, conforme quadro formulado por Wu, Howllet e Ramesh, apresentado a seguir.